Reserva Agrícola Nacional: Especialistas alertam que Portugal deve fazer mais para proteger os poucos bons solos que tem

Quando foi a última vez que o leitor olhou para o solo que pisa quando passeia por um jardim, quando caminha por uma quinta ou quando atravessa uma floresta? Não falamos de apreciar as flores ou as árvores, que são verdadeiros regalos do mundo natural, mas de observar aquela camada acastanhada da qual brotam todas essas formas de vida. Alguma vez deteve o olhar nela?

Tomamos o solo como adquirido, como algo sempiterno. “Sempre lá esteve e sempre lá estará”, podemos pensar. Mas nada poderia estar mais longe da verdade.

O solo é um recurso natural como qualquer outro, e é finito, pelo menos à escala humana. Pode ser danificado e esgotado se não for devidamente protegido e usado com responsabilidade, sustentabilidade e, sobretudo, com respeito.

A guerra da Rússia na Ucrânia despoletou uma cascata de reações em todo o mundo que fizeram cair a pique o fornecimento global de cereais e disparar os preços desses produtos agrícolas para máximos históricos. Milhões de pessoas foram empurradas para o limiar da insegurança alimentar e, em algumas regiões dos países mais pobres em África, para o abraço mortal da subnutrição extrema e da fome.

Quanto aos cereais em Portugal, dados do Instituto Nacional de Estatística (INE) revelam que “em 2021, apenas 6,3% da utilização interna de trigo (consumo humano, alimentação animal, utilização industrial, etc.) era satisfeita pela produção nacional, o que compara com 59,9% em 1990”.

Em julho, a ministra da Agricultura, Maria do Céu Antunes, adiantou que hoje “Portugal produz atualmente 18% dos cereais que consome”, mas que “há uma estratégia para aumentar até 38%”. Esse plano, explicou a governante, tem como objetivo “aumentar a autonomia estratégica”, através de investimentos públicos para estimular a produção de cereais no país”.

Com esse cenário como pano de fundo, o que está a fazer Portugal, e o que mais poderá e deverá ser feito, para proteger os solos que tem dentro de fronteiras e para assegurar a alimentação da população? A ‘Multinews’ falou com especialistas para perceber como são os solos portugueses e como estão, ou deveriam estar, a ser protegidos para tentar garantir alguma segurança alimentar no período de grande convulsão geopolítica e de crise climática que a Europa e o mundo hoje enfrentam.

 

Portugal: um país com pouca aptidão agrícola

Tendemos a considerar o solo debaixo dos nossos pés como algo morto. Mas a geógrafa Maria José Roxo, Professora Catedrática da Faculdade de Ciências Sociais e Humanas, da Universidade Nova de Lisboa, não podia discordar mais. Em entrevista à ‘Multinews’, conta-nos que o solo “tem que ser encarado como um organismo vivo, porque é composto de água, de oxigénio, de animais microscópicos, de fungos e de bactérias”. “É um elemento vivo, no fundo”, elucida, acrescentando que é nele que “ocorrem incontáveis processos físicos e químicos essenciais à vida na Terra”.

Contudo, se não forem tomadas as medidas necessárias, o solo deixará de ter capacidade para criar e produzir, e é preciso que estejamos cientes que a terra é a base da vida. Sem ela, as chuvas não alimentam os rios e os lagos com água rica em minerais, as plantas não crescem, as presas herbívoras não têm o que comer e, assim, toda a cadeia alimentar colapsa, numa queda sequencial de dominós que, em última instância, fará ruir as sociedades humanas.

“As pessoas tendem a pensar que este recurso é infinito”, mas essa é uma conceção errada, “porque quando eu o perturbar, começo a degradá-lo”. Quando as camadas mais superficiais do solo, onde estão concentrados os nutrientes, são erodidas, começam a desaparecer e, eventualmente, deixam de existir e só resta a rocha primária, estamos perante o fenómeno conhecido como “desertificação”.

“Precisamos de ter muito cuidado na utilização do solo, porque muito facilmente podemos destruí-lo”, através de más práticas agrícolas e eliminando a cobertura vegetal, que serve de proteção contra a ação erosiva da chuva. A nível nacional, já 58% dos solos estão afetadas pela desertificação e “será muito difícil recuperá-los”, salienta Maria José Roxo.

“Em Portugal, as rochas que temos não nos dão solos de grande qualidade agrícola”, destaca a especialista, apontando que “temos solos pobres, muito pouco espessos e que são muito fáceis de erodir”. Por isso, “não podemos dizer que Portugal tem aptidão agrícola”.

Onde se registam os melhores solos e os maiores níveis de fertilidade é nas bacias dos grandes rios, como o Sado e o Tejo, e nas depressões no centro do país, como por exemplo no Fundão. Por isso, é preciso conhecer e proteger o pouco precioso que temos.

Por serem os mais produtivos, “esses solos, ao longo do tempo, estiveram sempre muito ameaçados”, diz a geógrafa, que nos indica ainda que a região de Lisboa também tinha bons solos, fruto da transformação da rocha basáltica, mas que agora “estão todos debaixo da cidade e da área metropolitana”.

Também no Alentejo, especialmente na região de Beja, temos bons solos “resultantes das rochas eruptivas”, destacando a especialista que também por os terrenos serem planos a qualidade desses solos é maior.

 

Reserva Agrícola Nacional: a proteção dos bons solos que poderia ser muito mais do que é

Para proteger os poucos solos agricolamente produtivos, Portugal criou alguns instrumentos legais que pretendem escudar esses ativos estratégicos e assegurar a sua utilização sustentável.

Um desses instrumentos é a Reserva Agrícola Nacional, ou RAN. O Ministério da Agricultura descreve essa figura legal como “um instrumento de gestão territorial, que se consubstancia numa restrição de utilidade pública, pelo estabelecimento de um conjunto de condicionamentos à utilização não agrícola do solo, e que desempenha um papel fundamental na preservação do recurso solo e a sua afetação à agricultura”.

É em 1982, através do Decreto-lei 451/82, de 16 de novembro, que “é instituída a reserva agrícola nacional” como uma figura legal que abrange “os solos com maior aptidão para a produção de bens agrícolas indispensáveis ao abastecimento nacional, para o pleno desenvolvimento da agricultura e para o equilíbrio e estabilidade das paisagens”.

No documento aparece claramente a razão de ser dessa lei: “A destruição desses solos está a verificar-se de uma maneira alarmante, constituindo um grave problema nacional, sem que a legislação existente se tenha revelado suficientemente eficaz na sua defesa”.

Apesar de estabelecer que “nos solos da reserva agrícola são proibidas todas as acções que diminuam ou destruam as suas potencialidades”, esse diploma já previa exceções que permitiam a construção não-agrícola em solos RAN, como “expansões urbanas, desde que previstas em planos directores municipais” e ainda “vias de comunicação, seus acessos e outros empreendimentos ou construções de interesse público nacional, regional ou local, desde que não haja alternativa técnica economicamente aceitável para o seu traçado ou localização”.

O DL de 1982 acabaria por ser revogado pelo DL 196/89, de 14 de junho, que aprova o novo regime jurídico da RAN. Duas décadas depois, em 2009, esse enquadramento legal foi revisto e revogado pelo DL 73/2009, de 31 de março, que passou a reconhecer que o solo, além das “funções tradicionais” de “produção de bens alimentares, fibras e madeira”, desempenha “funções nucleares na regulação do ciclo da água e na manutenção da sua qualidade”, bem como ao nível da “produção de energia, como é o caso dos biocombustíveis”.

Outra valência que é atribuída aos solos, e que reflete uma conceção em harmonia com a realidade planetária que hoje vivemos, é “o papel fundamental na redução das emissões de carbono, o suporte da biodiversidade, bem como a sua procura para atividades de lazer das populações”.

O mesmo DL de 2009 estabelece, sem margem para dúvidas, que “é assim fundamental e estratégico, pelas profundas alterações geopolíticas que as sociedades atuais têm sofrido, pelo reflexo nas sociedades humanas e nos ecossistemas em geral que as alterações climáticas têm produzido, pela necessidade da manutenção de condições estratégicas básicas de vida das populações e da garantia da sustentabilidade dos recursos, que se promovam políticas de defesa e conservação das terras e solos”.

O DL de 2009 introduz a noção de “ações de relevante interesse público” que define que “em casos excecionais de relevante interesse geral, o Governo pode, ouvida a câmara municipal do município abrangido, alterar a delimitação da RAN a nível municipal através de resolução do Conselho de Ministros”.

Esse decreto-lei seria, por fim, revogado pelo DL n.º 199/2015, de 16 de setembro, que vigora atualmente e que introduz algumas alterações ao documento anterior. Contudo, o regime de exceções mantém-se, firmando que “podem ser autorizadas, a título excecional, utilizações não agrícolas de áreas integradas na RAN para a realização de ações de relevante interesse público que sejam reconhecidas como tal por despacho dos membros do Governo responsáveis pela área do desenvolvimento rural e demais áreas envolvidas em razão da matéria, desde que não se possam realizar de forma adequada em áreas não integradas na RAN”.

A RAN surge, assim, como uma forma de proteger os solos em Portugal como um ativo estratégico essencial à produção agrícola, sustentada e sustentável, e à manutenção da saúde e ao desenvolvimento da população portuguesa. Mas será que esse instrumento está a surtir os efeitos necessários e a cumprir a tão essencial missão que se propõe concretizar? Os especialistas dizem que não.

Maria José Roxo explica-nos que a RAN procura “salvaguardar para o futuro e também para a produtividade imediata os bons solos que temos e que já sabemos que são poucos”.

Contudo, “o nosso grande problema não é a legislação”, afirma. O problema reside na implementação da lei e “falhamos redondamente na fiscalização”, lamentando que “esse é sempre o nosso grande problema”.

Além disso, a académica diz que o atual modelo de gestão da RAN não é eficiente e que deveria ser alterado. Caso contrário, as terras da RAN nunca serão devidamente protegidas.

O regime atual prevê que são as Câmaras Municipais, através dos seus Planos Diretores Municipais (PDM), que identificam os terrenos que estão integrados na RAN. Contudo, os PDM datam da década de 1990, pelo que as delimitações dessas terras podem não corresponder à realidade. A especialista defende que os PDM deveriam ser revistos, colocando em destaque a RAN, com recurso a novas tecnologias de geolocalização, que não estariam amplamente disponíveis há 30 anos.

Numa altura em que várias autarquias estão a planear revisões dos seus PDM, “é absolutamente crucial que a RAN seja bem delimitada”.

Adicionalmente, a geógrafa diz que a autoridade sobre a RAN deve ser transferida das autarquias para uma entidade de âmbito nacional, que coordene a gestão dessas terras de solo agricolamente fértil. “Se estamos a falar de uma Reserva Agrícola Nacional, não pode ser desenhada nem quantificada pelos municípios”, lança Maria José Roxo.

Apesar de a lei definir uma Entidade Nacional da RAN à qual compete “promover medidas de defesa da RAN” e “assegurar o cumprimento das normas estabelecidas e a realização das ações com elas relacionadas”, a especialista diz que esse órgão “só dá pareceres e não avalia aquilo que os municípios fazem”. Assim, deveria existir uma entidade de âmbito nacional que cartografasse a RAN e depois passasse a informação às Câmaras Municipais, e não o contrário, como hoje temos.

“Deixar ao critério de cada município parece-me que não é a maneira mais correta”, salienta a cientista, “porque estamos a falar de um recurso nacional e que não pode estar sujeito às vontades dos municípios”.

Maria José Roxo revela-nos que tem conhecimento de casos em que as Câmaras pedem à Entidade Nacional a desanexação de terrenos da RAN para o desenvolvimento de um determinado projeto de interesse público e que, “como ninguém vai fiscalizar”, acabam por executar um projeto completamente diferente do que apresentaram.

“O que nós temos é um défice de fiscalização”, remata.

 

“Nunca vamos conseguir produzir cereais suficientes para nós”

Sobre as consequências da guerra na Ucrânia para a segurança alimentar devido à escassez de cereais, produtos que nos últimos meses alcançaram um destaque global, a especialista lança a pergunta: “foi preciso uma guerra para falarmos deste assunto?”, e destaca que o debate dessa questão deveria ter começado já há muito tempo.

A geógrafa elucida que a cultura dos cereais em Portugal “sempre foi uma cultura subsidiária”, “porque não temos um clima favorável à produção de cereais”, referindo que durante as Campanhas do Trigo, promovidas pelo Estado Novo, “houve alturas em que as produções foram fantásticas, mas depois houve anos em que foram um desastre, porque o clima não favoreceu”.

“Não conseguimos produzir cereal que não seja através da atribuição de subsídios a quem o produz” para que essas pessoas tenham rendimento da produção, avança. No entanto, muitas áreas que antes serviam para a produção de cereais agora deram lugar a outras culturas, como os olivais intensivos.

“A verdade é que nunca vamos conseguir produzir cereais suficientes para nós”, sentencia, pois “não temos condições climáticas nem solos para isso”, pelo que teremos de estar sempre dependentes de importações.

Maria José Roxo recorda que houve alturas em que, por exemplo em Beja, “eram searas e searas, e agora são olivais e olivais intensivos e superintensivos em solos de boa qualidade”. Como são práticas agrícolas, apesar de serem altamente prejudiciais, o regime jurídico da RAN fica impotente para proteger a saúde e sustentabilidade dos solos.

A RAN “não deve ser só delimitar a área em si”, explica, apontando que deve ser feito um acompanhamento da utilização desses terrenos a fim de garantir a diversidade e a proteção dos solos. “Todas as culturas devem ter um espaço”, e frisa que “isso é que é segurança alimentar”.

“O Ministério da Agricultura devia acompanhar muito mais o que se está a fazer, que produtos são utilizados”, para que, no final do dia, não tenhamos solos, outrora de boa qualidade, degradados e erodidos por produtos químicos e culturas intensivas.

 

Portugal não sabe ao certo o que tem e isso coloca em risco a proteção dos bons solos

Entre as falhas apontadas pelos especialistas ao atual regime jurídico, destacam-se duas: não se sabe ao certo qual a área total da RAN e não existe uma estratégia que defina o tipo de culturas que devem ser desenvolvidas nas terras protegidas, o que poderá reduzir a produtividade das mesmas.

Pedro Horta, da associação ambientalista Zero, explica-nos, citando dados da Direção-Geral de Agricultura e Desenvolvimento Regional, que “a RAN andará à volta dos 1.307.425 hectares”, ou seja, perto de um terço da superfície agrícola utilizada em Portugal continental. Contudo, como a RAN está ao cargo dos municípios e inserida nos PDM, não se conhece a sua verdadeira dimensão.

Reconhecendo que o regime da RAN “pode contribuir para sustentabilidade do uso deste recurso vital”, o ativista realça que por estarem inseridas na esfera das competências autárquicas, as Câmaras Municipais têm “margem para a concretização de estratégias alimentares locais que promovam o autoaprovisionamento de bens alimentares estratégicos”, podendo robustecer a segurança alimentar do país.

Por outro lado, ecoando também a preocupação manifestada por Maria José Roxo, Pedro Horta acredita que “não existe uma monitorização pró-ativa do estado da RAN, o que deriva também do grande desinvestimento público nos serviços de extensão rural”.

Disso resulta que “persistam práticas agrícolas lesivas do solo (como o sobrepastoreio e a mobilização desadequada) e que novas práticas não sejam escrutinadas e corrigidas (como as práticas de instalação de culturas permanentes de regadio com extensas mobilizações do solo e terraplanagens em épocas propícias à erosão, e a plantação em camalhões em condições edáficas e de orográficas propensas à degradação do recurso)”.

Ambos os especialistas concordam que é preciso conhecer melhor o que temos para que seja possível perceber como atuar mais eficaz e eficientemente na proteção das terras protegidas da RAN.

Outra fragilidade do regime vigente que é apontada pelos especialistas é o facto de permitir que as terras da RAN sejam desafetadas para que nelas sejam colocados projetos urbanos, industriais ou comerciais.

Pedro Horta sustenta que “a RAN pode ser desafetada e frequentemente o é, nomeadamente para acomodar a expansão urbana e a implementação de indústria”. Dessa feita, “esses solos perdem a proteção jurídica e sofrem uma reclassificação”.

Por sua vez, Maria José Roxo afirma que a retirada da proteção desses solos é frequentemente motivada por interesses económicos e políticos.

A especialista argumenta que os decisores políticos devem prestar mais atenção à RAN e à importância dos poucos bons solos de que Portugal dispõe, e não desanexar terras para acomodar a expansão imobiliária, turística, comercial ou industrial. Avança que no Algarve “muitos aldeamentos e muitas construções ocuparam áreas de RAN”.

“O que nós sabemos é que durante muito governos, sobretudo durante o governo socialista de José Sócrates, houve atentados verdadeiramente grandes contra a RAN”, acusa a especialista. Foi durante esses períodos de governação que foram introduzidas no regime jurídico da RAN exceções que permitem retirar terrenos à reserva nacional e afetá-los a outras finalidades.

Essas exceções foram classificadas como “ações relevantes de interesse público”, que permite que os solos da RAN possam ser ocupados por empreendimentos não-agrícolas se forem considerados relevantes e esses projetos “comeram fatias sucessivas da RAN”, esclarece Maria José Roxo.

“O princípio da precaução é muito importante”, porque “temos de pensar no que pode acontecer no futuro”, realça a geógrafa. “A prevenção será sempre muito mais barata do que a recuperação”, e “com técnicas muito elementares podemos tirar bom partido dos solos e recuperar muito mais do que se tem feito até agora”.

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